« Nous, étudiant·e·s en agronomie, agro-économie, sciences politiques provenant de six écoles (AgroCampus Ouest, AgroParisTech, AgroSup Dijon, Montpellier SupAgro, Sciences Po Lille et Sciences Po Paris), futur·e·s professionnel·le·s et citoyen·ne·s concerné·e·s par les questions d’agriculture et d’alimentation, ne pouvons souscrire silencieusement aux propositions retenues dans le Plan Stratégique National (PSN) français pour la programmation de la Politique Agricole Commune (PAC) 2023-2027 et ce pour plusieurs raisons. Tandis que la France a encore perdu 20% de ses exploitations entre 2010 et 2020, le secteur agricole doit répondre à un certain nombre d’enjeux, notamment environnementaux, climatiques et sociaux. Par conséquent, le PSN aurait pu être un levier important, si ce n’est essentiel, de la transformation de notre système agricole et alimentaire.
La stratégie européenne “De la Ferme à la Fourchette” a pour ambition de faire du système agricole et alimentaire européen un modèle de durabilité au niveau international en fixant des objectifs chiffrés en termes de neutralité carbone, de réduction des engrais minéraux, des pesticides et des antibiotiques, ou encore de soutien à une agriculture biologique et respectueuse de notre environnement. Or, force est de constater qu’il y a incohérence entre ces objectifs et les mesures retenues dans le PSN. Nous pensons que, au moment d’accéder à la présidence du Conseil de l’Union Européenne, la France, premier État membre bénéficiaire de la PAC mais aussi pays des Accords de Paris et des Etats Généraux de l’Alimentation, aurait dû se positionner en tant que leader de la transition agroécologique européenne.
Le PSN aurait pu matérialiser ces ambitions. Or, il incarne davantage l’immobilisme qu’une volonté de changement, et ce malgré les nombreuses expertises publiques exprimées recommandant une transition, parmi lesquelles figurent l’Autorité Environnementale, le Conseil Économique Social et Environnemental (CESE) ainsi que France Stratégie. De manière d’autant plus préoccupante, le PSN ne prend pas en compte la consultation citoyenne ImPACtons, soit 1083 recommandations ayant mobilisé 12 656 citoyen·ne·s.
La PAC et son application française par le PSN maintiennent une source d’inégalités des aides au revenu entre les agriculteur.rice.s et un frein au renouvellement des générations.
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Les paiements découplés des aides du premier pilier restent largement dans la continuité de la PAC 2014-2020. Ce système est source d’inégalités, 50% des aides de la PAC reviennent en effet à 20% des agriculteur·rice·s : les aides découplées à l’hectare avantagent largement les exploitations de grandes superficies, représentées par les grandes cultures céréalières. A l’inverse, certaines filières (ex. les fruits et les légumes) sont délaissées en raison de la petite taille des exploitations. Pourtant, elles sont d’une importance stratégique pour la France en termes de création d’emplois, de richesse, de souveraineté alimentaire et d’amélioration de la résilience de nos systèmes de production.
Deux mécanismes ont été mis en place pour réduire ces inégalités : la convergence et le paiement redistributif.
Concernant la convergence des aides découplées du paiement de base, la France a fait le choix de renforcer la stratégie de convergence mise en œuvre dans la dernière Programmation PAC en permettant aux plus petits droits à paiement de base d’atteindre au moins 85% de la valeur moyenne en 2026. L’objectif est de préparer la sortie des références historiques mises en œuvre au moment du découplage des aides en 2003. Nous avons conscience que la convergence partielle a porté ses fruits lors de cette dernière décennie mais nous pensons qu’elle ne suffit plus pour répondre aux enjeux de l’inégale répartition des montants d’aides perçues par les producteur·rice·s.
Une des voies possibles pour limiter ces disparités aurait été d’agir sur le paiement redistributif. Celui du PSN français s’inscrit dans le prolongement de la PAC précédente : s’il répond formellement aux exigences du Règlement européen pour la mise en œuvre des PSN nationaux, il manque d’ambition. Le budget alloué au paiement redistributif s’élève à hauteur de 10% des paiements directs du premier pilier (674M€), soit le seuil minimum exigé par le Règlement européen. Nous pensons que le budget dédié à cette aide aurait pu être augmenté. Concernant son application, le paiement redistributif génère un paiement complémentaire au paiement de base pour les 52 premiers hectares de toutes les exploitations. Les exploitations de plus de 100 hectares et qui ne bénéficient pas de la transparence GAEC sont les perdantes du système de redistribution car elles voient leurs aides découplées diminuer (le paiement redistributif étant financé par un prélèvement sur les aides directes) sans bénéficier pleinement du système de redistribution. Dans la mesure où ce paiement redistributif devrait permettre de soutenir l’emploi des petites et des moyennes exploitations (respectivement 48 et 99 hectares de surface agricole utile en moyenne), nous pouvons regretter que le paiement redistributif ne soit pas calibré pour soutenir plus efficacement les plus petites exploitations. Nous pensons qu’il serait pertinent de resserrer l’intervention autour d’un soutien plus important aux petites et aux moyennes exploitations. Les aides du paiement redistributif pourraient aussi être rendues dégressives à partir du premier hectare et jusqu’au 52ème hectare pour mieux rétribuer les petites structures.
Plus généralement, pour limiter les disparités dans les montants d’aides perçues par les producteur·rice·s, il aurait été pertinent d’agir sur les modalités d’attribution de l’ensemble des aides du premier pilier. En effet, le Règlement européen donne la possibilité aux Etats membres de mettre en place une dégressivité des aides du premier pilier à partir de 60 000 euros et surtout un plafonnement à hauteur de 100 000 euros d’aides par exploitation. Les montants économisés auraient pu alimenter le budget du premier pilier ou être transférés au second pilier.
Enfin, si le versement des aides à l’hectare ne dépend pas du PSN, nous aurions souhaité que la France porte davantage les propositions d’aides à l’actif·ve agricole au cours des négociations européennes. C’est en effet une solution mise en avant par de nombreux·ses expert·e·s pour rendre les paiements redistributifs moins inégalitaires. Cette mesure pourrait permettre d’inclure les plus petites exploitations inférieures à 1 hectare, aujourd’hui exclues du dispositif PAC.
Outre le maintien des inégalités, le statu quo sur les aides à l’hectare sans plafonnement ni dégressivité est aussi le moteur d’une course à l’agrandissement des exploitations. L’augmentation continue de la taille et donc du poids financier des structures rend l’installation et la transmission en agriculture de plus en plus complexe avec des exploitations qui ne trouvent plus de repreneur·euse·s. D’après le recensement agricole de 2020, la France a perdu plus de 100 000 exploitations, soit 21% des fermes en dix ans. Ainsi, assurer le renouvellement des générations d’agriculteur·rice·s est un défi majeur à relever, pour ne pas dire un des plus urgent. Il aurait pu être un axe social important du PSN, puisque d’ici 5 à 10 ans, 45% des agriculteur·rice·s partiront à la retraite, près d’un·e exploitant·e sur trois n’étant pas remplacé·e.
Il s’agit de briser le cercle vicieux de l’investissement sans fin indispensable aux agriculteur·rice·s pour exploiter des surfaces toujours plus importantes, au prix d’un endettement de plus en plus dur à porter. Il aurait été nécessaire que la PAC et son application française au travers du PSN réorientent la distribution de ces aides en faveur des plus petites exploitations d’une part, et qu’elle priorise davantage la transmission, sans quoi les exploitations non transmises continueront d’être démantelées pour agrandir les autres.
Les seules mesures présentes dans la PAC pour pallier ce phénomène sont des aides aux jeunes agriculteur·rice·s présentes dans le premier pilier, et la Dotation Jeunes Agriculteur·rice·s (DJA) financées par le deuxième pilier. Bien que le budget dédié à la DJA ait été augmenté, cela ne permettra pas d’assurer le renouvellement des actif·ve·s tant que la fin du système des aides à l’hectare encourageant l’agrandissement ne sera pas envisagée.
De plus, il apparaît que le renouvellement des actif·ve·s repose désormais sur des personnes non issues du milieu agricole qui représentent 62% des installations. Celles-ci ne sont que 32% à s’installer avec la DJA, en raison de la non correspondance de leur projet aux conditions d’accès à cette aide. Ainsi, nous pensons qu’il serait pertinent d’attribuer la DJA sur des critères d’éco-conditionnalité ou de durabilité des projets et non plus seulement sur les performances économiques des exploitations.
Ainsi, pour assurer le dynamisme et l’attractivité des zones rurales mais également pour réussir les transitions écologiques, climatiques, énergétiques, économiques et sociales qui s’imposent, la présence de nombreux·ses agriculteur·rice·s réparti·e·s sur l’ensemble des territoires nous paraît indispensable. Au travers de l’application française de la PAC, nous attendions le renforcement de l’attractivité de la profession agricole afin d’inverser la tendance : pour un départ, il faut plusieurs arrivées.
La diversité des missions et enjeux couplés à la surcharge de travail qui repose sur aussi peu d’épaules explique en partie la crise sociale des agriculteur·rice·s. Le taux de suicide dans ce secteur parle de lui-même. Ce mal-être ne pourra qu’augmenter si le nombre d’actif·ve·s continue à diminuer alors même que de nouvelles attentes se multiplient de la part de la société, notamment en matière d’environnement.
Le Pacte Vert et en particulier la stratégie “De la Ferme à la Fourchette” de la Commission européenne fixe des objectifs ambitieux en matière d’environnement : réduction de 50% de l’usage des pesticides, des antibiotiques et des engrais minéraux d’ici 2030, 25% de surfaces agricoles cultivées en AB d’ici 2030 et la neutralité carbone d’ici 2050. Cependant, le PSN français manque d’ambition et ne permet pas de participer réellement à la réalisation de ces objectifs.
La conditionnalité environnementale, qui s’applique aux aides du premier pilier de la PAC, soumet l’obtention des aides au respect de certains critères environnementaux par les agriculteur·rice·s. Avec ce PSN, certains critères autrefois intégrés dans le paiement vert rejoignent cette conditionnalité : maintien des prairies permanentes, diversification des cultures et maintien de Surfaces d’Intérêt Écologique (SIE). Les neuf critères de Bonnes Conditions Agricoles et Environnementales (BCAE) établis dans le PSN sont certes nécessaires, mais semblent nettement insuffisants pour permettre une gestion durable et efficace des ressources naturelles ainsi que la protection de la biodiversité, aujourd’hui menacées en partie par bon nombre de pratiques agricoles.
En effet, ces critères sont très peu contraignants. Nous regrettons que certaines mesures telles qu’une réelle obligation de rotation ne soient toujours pas rendues obligatoires par le biais de la conditionnalité. De plus, dans le cadre du maintien des prairies permanentes au niveau régional, l’évolution du ratio prairies permanentes par rapport à la surface agricole s’effectuera désormais par comparaison avec celui de 2018, ce qui entérine la diminution enregistrée entre 2015 et 2018. Conditionner les aides de la PAC à une utilisation proportionnée et limitée des produits phytosanitaires et des intrants azotés minéraux, et subventionner des mesures réellement bénéfiques pour la biodiversité restent des outils insuffisamment considérés par le PSN.
Bien qu’ayant été conçus comme un moyen d’encourager les agriculteur·rice·s à changer leurs pratiques sur une base de volontariat, les éco-régimes ne répondent pas non plus aux objectifs environnementaux, aucun indicateur de résultat pour les définir précisément n’ayant été établi. Dans le PSN français, trois voies s’offrent aux agriculteur·rice·s pour bénéficier de ce financement (avec deux niveaux de soutien possibles pour chaque voie d’entrée) : atteindre un certain pourcentage d’infrastructures agro-écologiques sur son exploitation ; être labellisé exploitation à Haute Valeur Environnementale (HVE) ou en Agriculture Biologique (AB) ; adopter des pratiques résilientes telles que le non-labour sur une part significative de prairies permanentes, prévoir une couverture végétale d’inter-rangs pour les cultures permanentes, ou assurer une diversité des assolements (correspondant au cahier des charges de l’éco-régime).
Ces trois voies d’accès aux aides sont valorisées de manière équivalente, sans refléter efficacement l’écart conséquent d’exigences entre elles. De ce fait, dans le premier pilier, les agriculteur·rice·s n’ont aucune incitation à opérer une transition vers l’agriculture biologique, puisque le label HVE est valorisé au même niveau et que les différentes voies ne sont pas cumulables. Alors qu’ils auraient pu constituer un outil puissant pour atteindre l’objectif français de 18% de la SAU en bio à l’horizon 2027. Les éco-régimes, tels qu’ils ont été conçus, témoignent une fois de plus du manque d’ambition générale du PSN. D’autres propositions ont pourtant été faites, comme la mise en place d’un troisième niveau d’éco-régime, qui aurait permis d’encourager les exploitations à changer leurs pratiques, ou encore la mise en place d’une plus-value valorisant les agriculteur·rice·s choisissant de cumuler plusieurs des voies d’accès à l’éco-régime. En l’état actuel, 81% des exploitations agricoles françaises pourront bénéficier de l’éco-régime sans opérer de changement dans leurs pratiques, ce qui ne fait que confirmer l’inefficacité à attendre de l’éco-régime dans son rôle de transformation des pratiques agricoles.
Pour ce qui est du second pilier, nous pouvions nous attendre à un transfert plus important de fonds du premier vers le second, étant donné que le taux de transfert maximum possible est passé de 15 à 32%.
La consultation du débat public ImPACtons a montré que les citoyen·ne·s jugent prioritaire ou très prioritaire “la lutte et l’adaptation au changement climatique”, “la protection de la biodiversité, des paysages et des écosystèmes” et “la gestion durable des ressources naturelles”. Or le levier principal de la transition agroécologique au sein de la PAC se situe au niveau du second pilier, au travers des MAEC et des aides à l’agriculture biologique entre autres. Au contraire, les mesures du premier pilier, même contraintes par la conditionnalité environnementale et additionnées des éco-régimes, n’apparaissent pas comme des vecteurs de changements systémiques des pratiques agricoles. Le choix de maintenir un transfert de seulement 7,53% du premier pilier vers le second pilier pour la France souligne donc une fois de plus le manque d’ambition de ce PSN en ce qui concerne les enjeux de développement rural et d’environnement.
Au-delà de la répartition entre 1er et 2nd pilier, la ventilation des postes de dépenses au sein de ce dernier est aussi critiquable. Sur le plan environnemental, les pays membres ont une obligation de consacrer 30% du budget du second pilier à l’environnement et au climat, et 50% du montant des aides aux zones défavorisées ont été inclus dans ces 30%. Or l’ICHN n’est pas à proprement parler une mesure environnementale car elle ne comprend aucune obligation environnementale en matière de pratiques agricoles.
Il en va de même pour les mesures de gestion des risques en agriculture. Ces mesures assurent la rentabilité économique d’une exploitation en cas d’événements extérieurs, inattendus et défavorables. Nous jugeons que cet instrument de stabilisation des revenus est nécessaire mais devrait être conditionné à des changements de pratiques pour aller vers des systèmes plus résilients au changement climatique.
Nous, étudiant·e·s de diverses disciplines mais avant tout jeunes citoyen·ne·s concerné·e·s et futur.e.s professionnel·le·s, espérons profondément ces transitions économiques, sociales et environnementales qui paraissent aujourd’hui incontournables.
Le Plan Stratégique National tel qu’il sera présenté à la Commission Européenne début 2022 n’est pour nous clairement pas à la hauteur des enjeux économiques, sociaux et environnementaux. La logique de sa mise en œuvre dénote d’une incohérence globale entre les objectifs affichés et les moyens mis en œuvre dans la mesure où l’argent public de la PAC continue de subventionner massivement un modèle d’agriculture non durable.
Le maintien des aides à l’hectare sans plafonnement ni dégressivité contribue à maintenir des inégalités entre exploitations. L’application du principe de convergence partielle et les modalités d’attribution du paiement redistributif telles que prévues dans le PSN ne suffisent pas pour répartir équitablement les montants d’aides perçues par les grandes et les petites exploitations. En outre, la transition agroécologique ne pourra pas être envisagée sans la présence de nombreuses fermes et agriculteur·rice·s sur l’ensemble du territoire pour tendre vers des systèmes moins intensifs en intrants et répondant aux attentes des citoyen.ne.s. Or, tandis qu’il faudrait plus d’agriculteur·rice·s, celles·ceux-ci sont de moins en moins nombreux·ses : assurer le renouvellement générationnel en favorisant les transmissions et installations aurait dû être une priorité pour cette prochaine PAC.
Par ailleurs, nous jugeons les propositions relatives à l’encouragement de pratiques bénéfiques sur les plans environnementaux et climatiques insuffisants. Le PSN se contente aujourd’hui de mesures trop laxistes pour être vecteur de transformation de notre modèle agricole et répondre aux ambitions du Pacte Vert Européen et aux attentes des citoyen.ne.s. La conditionnalité environnementale des aides directes et les éco-régimes ne limitent pas l’impact de l’agriculture sur les écosystèmes dans la mesure où ils sont accessibles à toutes les exploitations sans réels changements de pratiques. Nous aurions pu espérer une revalorisation du second pilier aux dépens du premier pour favoriser les systèmes agro-écologiques plus autonomes et économes en intrants et rémunérer les agriculteurs pour les services écosystémiques rendus. Au sein même de ce second pilier, le PSN français ne répond pas réellement à l’obligation de consacrer 30% du budget à l’environnement et au climat, étant donné que l’indemnité compensatoire de handicaps naturels ne présente pas de conditions environnementales.
Nous attendons de notre gouvernement et de notre Président qu’ils saisissent l’opportunité qui leur est donnée d’agir courageusement en faveur d’une agriculture plus vertueuse et plus résiliente, au service des citoyen.ne.s et des générations futures. Nous demandons ainsi qu’ils revoient le niveau d’ambition de ce PSN, sans quoi une nouvelle décennie sera à nouveau perdue. En tant que première puissance agricole au sein de l’UE, la France se doit de montrer la voie et de faire preuve d’ambition.
Nous sommes par ailleurs ouverts et ouvertes à toute rencontre pour échanger sur ce plan stratégique national.
Vous remerciant par avance de la bienveillance que vous porterez à notre lettre, nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président de la République, l’expression de notre très haute considération. »
37 étudiant·e·s de AgroCampus Ouest, AgroParisTech, AgroSup Dijon, Montpellier SupAgro, Sciences Po Lille et Sciences Po Paris.
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Image Goran Horvat / Pixabay.
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